„Verlässliche Rahmenbedingungen statt wachsender Hürden: Für eine faire Kostenstruktur im Windenergieausbau“

Der Ausbau der Windenergie ist ein zentrales Element der Energiewende und entscheidend für das Erreichen der Klimaziele. Doch während die Politik hohe Ausbauziele formuliert und gleichzeitig sinkende Strompreise sowie den Abbau von Subventionen fordert, verschärft sich die wirtschaftliche Realität für Projektentwickler und Betreiber zunehmend.

Die Planung, Genehmigung und der Bau von Windenergieanlagen sind langwierige und kostenintensive Prozesse. Erhebliche Kostentreiber sind – neben deutlich gestiegenen EInkaufspreisen – die Genehmigungsgebühren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz und den Landesbauordnungen, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach dem Bundesnaturschutzgesetz, finanzielle Absicherungen für den Rückbau von Windenergieanlagen, aufwendige Artenschutzgutachten sowie gesetzlich vorgeschriebene Beteiligungsverfahren von Bürgern und Kommunen.

Besonders problematisch ist, dass diese Kosten nicht einheitlich geregelt sind. Unterschiedliche Bewertungsmaßstäbe und Gebührenansätze in den Landkreisen führen zu massiven Unterschieden bei den Projektkosten. Darüber hinaus fallen die behördlichen Nebenkosten in anderen Bundesländern wesentlich geringer aus als in Niedersachsen, was eine erhebliche Wettbewerbsverzerrung bei den immer enger werdenden Ausschreibungsrunden bedeutet. Während die Politik einerseits mehr Tempo und Kosteneffizienz fordert, tragen die unklaren rechtlichen und administrativen Rahmenbedingungen in der Praxis zum Gegenteil bei: zur Verteuerung, Verzögerung und Verunsicherung.

Wenn die Energiewende gelingen soll, braucht es nicht nur politische Zielvorgaben, sondern auch kohärente, verlässliche und wirtschaftlich tragfähige Rahmenbedingungen. Ohne eine Vereinheitlichung und Reduktion der Kostenstrukturen droht die Windenergie zwischen regulatorischem Aufwand und politischem Anspruch zerrieben zu werden.

Zusammenfassende Darstellung großer Kostentreiber:
1. Landschaftsbildersatzgeld und Anrechenbarkeit von Realkompensation
2. Rückbaukosten, bzw. -bürgschaften
3. Genehmigungsgebühren nach BImSchG und NBauO

1.  Landschaftsbildersatzgeld und Anrechenbarkeit von Realkompensation
Sachverhalt
Die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen (WEA) erfordert in Niedersachsen bislang ein Verfahren zur Ersatzgeldberechnung. Das Verfahren ist von der Arbeitsgruppe Windenergie des Niedersächsischen Landkreistages (NLT) in der Arbeitshilfe „Bemessung der Ersatzzahlung für Windenergieanlagen“ festgelegt und wurde im Januar 2018 zuletzt angepasst. Sie gilt den Landkreisen als Richtschnur, solange die Exekutive von seiner Weisungsbefugnis keinen Gebrauch macht, eine Bemessungsgrundlage per Erlass zu schaffen.
Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat in Urteilen von 2009 (4 LC 730/07) und 2017 (4 LC 197/15 und 198/15) die Methodik des NLT bestätigt. Demnach sind die Auswirkungen von WEA auf Natur und Landschaft durch eine Bewertung des Landschaftsbildes im immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahrens zu erfassen. Dabei wird die Beeinträchtigung des Raumes anhand der Einordnung in verschiedene Wertstufen bemessen und richtet sich nach dem Gesamteindruck des Landschaftsbildes.
Neben Maßnahmen zur Vermeidung sollen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) eine Wiederherstellung oder mindestens eine landschaftsgerechte Neugestaltung des Landschaftsbildes bewirken. Windenergieanlagen gelten bislang aufgrund ihrer Höhe und der damit verbundenen Sichtbarkeit als nicht ausgleichbar oder ersetzbar, so dass nach § 15 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG eine Ersatzzahlung erforderlich wird. Aus Ermangelung einer Regelung für WEA an Land in der Bundeskompensationsverordnung erfolgt die Regelung durch landesrechtliche Vorgaben.

Problem
Die Höhe der Ersatzzahlung wird in Niedersachsen durch ein kompliziertes und mit erheblichem bürokratischem Aufwand verbundenen Verfahren an die Kosten für Planung und Ausführung des Vorhabens einschließlich der Beschaffungskosten für Grundstücke geknüpft. Die Kosten für Rohstoffe und so auch die WEA sind in den vergangenen Jahren erheblich gestiegen und steigen aufgrund der politischen und wirtschaftlichen Weltlage fortlaufend. Dazu kommen Herausforderungen auf der Erlösseite, durch eingeschränkte Vergütungszeiträume durch negative Stunden, sowie perspektivisch ein angepasstes Förderdesign mit Erlösobergrenzen. Steigende Kosten und sinkende Erlöse führen zu kleineren Renditen und damit engeren wirtschaftlichen Handlungsspielräumen. Der Bezug auf die Kosten für das Vorhaben bei der Festlegung der Höhe des Ersatzgeldes ist in anderen Bundesländern nicht zu finden und führt mit Blick in unsere Stichprobe von 25 Projekten bundesweit, zu tendenziell höheren Ersatzgeldern. Das führt nicht nur zu Wettbewerbsnachteilen, es führt auch immer mehr Projekte an ihre wirtschaftliche Belastungsgrenze. Zudem ist eine Anrechnung von Realkompensation im Regelfall in
Niedersachsen als gleichwertige Maßnahme immer noch nicht möglich, obwohl das Bundesverwaltungsgericht gemäß Urteil vom 12. September 2024 (BVerwG 7 C 4.23) einen regelmäßigen Ausgleich per Realkompensation angemahnt hat, auch wenn offen blieb, wie eine Berücksichtigung bei Beeinträchtigung des Landschaftsbildes genau umsetzen ist. Die daraus resultierende Unsicherheit führen zu langwierigen Genehmigungsverfahren und einem erheblichen finanziellen Mehraufwand auch dadurch, dass nur Teile der beigebrachten Kompensationsmaßnahmen anerkannt werden. Darüber hinaus steht auch die Rechtssicherheit der erteilten Genehmigungen in Frage, da das Urteil des BVerwG nicht umgesetzt wird.

Über die Verwendung der geleisteten Ersatzzahlungen existieren darüber hinaus keinerlei Berichtspflichten. Damit ist zum Zeitpunkt der Festlegung nicht sichergestellt, ob und wann das Geld tatsächlich in entsprechende Maßnahmen fließen kann. Das der Eingriff in das Landschaftsbild dadurch kompensiert werden kann, ist allerdings eine zentrale Säule, um die Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung weiterhin hochzuhalten.

Lösungen
Niedersachsen sollte sich diesbezüglich im Bund dafür einsetzen, eine einheitliche Sonderregelung für Windenergie und andere mastartige Anlagen direkt im § 15 BNatSchG zu entwickeln. Die Erfahrungen mit der Bundeskompensationsverordnung haben gezeigt, dass weitergehende Regelungen nicht umsetzbar sind.
Parallel und gesetzt den Fall, dass keine bundesweite Regelung zustande kommt, sollte das Land Niedersachsen die Vorgaben aus dem Urteil vom 12. September 2024 (BVerwG 7 C 4.23) bzgl. der Kompensation des Landschaftsbildes dahingehend umsetzen, dass die Möglichkeiten der Realkompensation bei Eingriffen durch WEA in der Praxis auch tatsächlich eröffnet und folglich umgesetzt werden können.
Dafür sollte entsprechend ein Bewertungssystem vorgelegt werden, nach dem der Bedarf an Realkompensation ermittelt werden kann. Ein standardisiertes Modell ermöglicht die objektive Bewertung der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch WEA sowie die gezielte Auswahl geeigneter und verhältnismäßiger Ausgleichsflächen und Maßnahmen.
Es sollte trotzdem auch weiterhin niedrigschwellig möglich sein, ein Ersatzgeld festzulegen, um Verfahrensverzögerungen zu vermeiden. Das zu leistende Ersatzgeld soll sich an den konkreten Kosten der nicht realisierbaren Realkompensationsmaßnahmen gemäß § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG orientieren. In Hinblick auf § 6 Abs. 1 Satz 1 NNatSchG ist klarzustellen, dass die dort formulierte Grenze von sieben Prozent der Kosten für die Planung und Ausführung des Vorhabens ausdrücklich eine Obergrenze darstellt und keine Bemessungsgrundlage. Sie sieht lediglich eine finanzielle Deckelung vor. Eine pauschale Orientierung an den wie bisher angenommenen Investitionskosten widerspricht der Regelung ein Ersatzgeld als Ersatz für tatsächlich nicht mögliche Kompensationsmaßnahmen gemäß § 15 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG festzusetzen. Das einzuführende Bewertungsmodell soll hierzu auch eine Berechnung des Ersatzgeldes
ermöglichen. Zusätzlich ist eine Berichtspflicht über die sach- und zweckgemäße Verwendung der Gelder einzuführen. Damit soll eine Transparenz für Bürger:innen sichergestellt werden.

Vergleich zu Regelungen anderer Bundesländer
Relevanteste Unterschiede
In der Bewertung des Eingriffes in das Landschaftsbild wird unter anderem in Nordrhein – Westfalen die Investitionssumme, inkl. der Herstellungskosten der Windenergieanlage sinnvollerweise nicht berücksichtigt.

2. Rückbaukosten, bzw. Rückbaubürgschaften
Sachverhalt
WEA müssen nach ihrer Außerbetriebnahme also der dauerhaften Nutzungsaufgabe abgebaut, d.h. Stück für Stück demontiert und abtransportiert werden. Die Rückbauverpflichtung für WEA findet ihre Rechtsgrundlage im Baugesetzbuch (BauGB). § 35 Abs. 5 S. 2 i.V.m. S. 3 BauGB stellt eine bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage dafür dar, dass eine Baugenehmigung mit Nebenbestimmungen zur Gewährleistung des Rückbaus nach dauerhafter Nutzungsaufgabe der Anlage verbunden werden muss. Für WEA sieht § 35 Abs. 5 S. 2 BauGB als Genehmigungsvoraussetzung die Abgabe einer Verpflichtungserklärung vor, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Die Baugenehmigungsbehörde soll die Einhaltung der Verpflichtung sicherstellen.
Laut dem Windenergieerlass Niedersachsen 2016, geändert durch einen gemeinsamen Runderlass von 20.07.2021, galt bisher folgende Formel für die Berechnung der Höhe der Rückbausicherheitsleistung:
“Die Höhe der Sicherheitsleistung ergibt sich in der Regel aus der Formel Nabenhöhe der WEA [m] x 1000 [EUR/m] = Betrag der Sicherheitsleistung [EUR].”

Problem
Die Formel wurde durch ein Urteil des OVG Lüneburg (12 MS 188/21, 12.10.2022) für unwirksam erklärt. Eine Begründung war die fehlende Berücksichtigung von Preis- und Kostensteigerungen während der Betriebsjahre der Windenergieanlage.[…] “Deshalb darf die Genehmigungsbehörde die Sicherheitsleistung nicht in Höhe (nur) des zum Zeitpunkt der Genehmigung (oder ggf. der Widerspruchsentscheidung) aktuell gegebenen Marktpreises der erforderlichen Rückbauleistungen (inklusive darauf zu entrichtender Mehrwertsteuer) bemessen, sondern muss (auch) die bis zu einem erwartbaren, fernen Ende der Laufzeit der Anlage voraussichtlich eintretenden Preis- und Kostensteigerungen einbeziehen.”
Das niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz hat das Urteil zum Anlass genommen, eine neue Formel für die Berechnung der Rückbausicherheitsleistung zu erarbeiten, die dem vorangegangenem Urteil gerecht wird. Die Formel befindet sich derzeit in Bearbeitung. Die Branche erhofft sich dadurch eine unbürokratische, transparente und einfach anwendbare Lösung, um eine realistische Abbildung der Rückbaukosten vorgelegt zu bekommen.

Lösung
Alternativ zur Rückbaukostenformel, wie sie derzeit gestrickt wird, sollten folgende Varianten zur pauschalen Ermittlung und Bemessung der Rückbaukosten intesiv geprüft werden:
▪ 10 % der Rohbaukosten der WEA (mit Rohbaukosten i.H.v. 40 % der Herstellkosten der WEA) wie bspw. in Brandenburg, zzgl. einer Preissteigerung über 20 Jahre,
▪ Versicherung z.B. in Form einer selbstschuldnerischen Bank- oder Konzernbürgschaft, Abschluss einer entsprechenden Ausfallversicherung oder
▪ einen Rückbaufonds, in den Anlagenbetreiber einzahlen, um dort den Rückbau bezahlen und durchführen zu können, in denen der Betreiber nicht mehr greifbar und liquide ist und es keine hinterlegte Sicherheit gibt.
▪ Bundesratsinitiative zur bundeseinheitlichen Regelung der Rückbaukosten über das BauGB

Des Weiteren sollte die Sicherheitsleistung im Außenbereich im BauGB von der Landesregierung mittels einer Bundesratsinitiative zur Disposition gestellt werden.

3. Genehmigungsgebühren nach BImSchG sowie NBauO
Sachverhalt
Windenergieanlagen durchlaufen ein Verfahren nach Bundesimmissionsschutzgesetz und werden entsprechend auf dieser Grundlage genehmigt. Die Verfahrenskosten sind für Niedersachsen in der AllGO festgehalten und richten sich nach der Tarifnummer 44 der Anlage 1. Parallel dazu läuft ein Verfahren nach NBauO für das einkonzentrierte Baugenehmigungsverfahren, welches zusätzliche Verfahrenskosten nach BauGO mit sich bringt. Als Bemessungsgrundlage dient dabei der Rohbau-, bzw. den Herstellungswert der baulichen Anlage. Daraus ergibt sich nach §1 Abs. 6 AllGO folgender Sachverhalt: “Schließt eine nach dem Kostentarif gebührenpflichtige Amtshandlung eine andere gebührenpflichtige Amtshandlung ein, so ist die Gebühr nach dem Kostentarif zuzüglich eines Betrages in Höhe der für die eingeschlossene Amtshandlung sonst zu erhebenden Gebühr zu bemessen, soweit im Kostentarif nichts anderes bestimmt ist.”
In Niedersachsen sieht das allgemeine Kostenrecht aus § 1 Abs. 6 AllGO damit vor, dass neben der vollen BImSchG-Gebühr nach Kostentarif Nr. 44 der Anlage 1 zur AllGO zusätzlich die volle Gebühr der bauaufsichtlichen Prüfung abgerechnet werden darf.

Problem
Projekte werden durch die doppelte Genehmigungsgebühr nach AllGO, zzgl. der Gebühr nach BauGO doppelt belastet. Diese besondere Kostenbelastung in Niedersachsen führt zu einen Wettbewerbsnachteil im Vergleich zu anderen Bundesländern, in denen auf eine doppelte Gebührenerhebung verzichtet wird. Zudem haben die Genehmigungsbehörden der verschiedenen Landkreise kein einheitliches Vorgehen und setzen teilweise unterschiedliche Werte zu Grunde. Teilweise wird der Kaufpreis der geplanten Anlagen als Ausgangswert verlangt. Hinzu kommen noch Planungskosten. Regelmäßig werden Angaben der Projektierer zu Rohbau-, bzw. Herstellungswerten entweder nicht akzeptiert, weil aus Sicht der Behörden zu niedrig, oder mit Errichtungskosten (inkl. Planung, Gutachten, Nebenkosten, etc.) gleichgesetzt, was die Kosten unzulässigerweise aufbläht. Die Gebühren steigen dadurch proportional, auch wenn sich der tatsächliche Prüfaufwand für die Behörde kaum verändert.

Lösung
• Aufhebung der Anrechnungsvorschrift aus § 1 Abs. 6 AllGO nur für WEA, ggf. über Verweis in Kostentarif Nr. 44 der Anlage 1 zur AllGO, so dass in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für WEA keine Gebühr für das nach § 13 BImSchG einkonzentrierte Baugenehmigungsverfahren für die WEA erhoben wird. Dies ist vor dem Hintergrund des überragenden Öffentlichungen Interesses nach § 2 EEG angemessen.
• Ergebnis: Nur noch Gebühr für das BImSchG-Verfahren festsetzbar
• Alternativ sollte sich an den Regelungen in anderen Bundesländern wie Hessen oder NRW orientiert werden.
Rechtslage in anderen Bundesländern
Nordrhein-Westfalen berechnet nur die jeweils höhere Gebühr
• „Ergänzende Regelung zu den Tarifstellen 4.6.1.1.1 bis 4.6.1.1.3:
„Mindestens die höchste Gebühr, die für eine nach § 13 BImSchG eingeschlossene behördliche Entscheidung zu entrichten gewesen wäre, wenn diese selbständig erteilt worden wäre.“
• Es werden also die BImSchG-Gebühr und die Baugenehmigungsgebühr verglichen
• und nur die jeweils höhere Gebühr wird im Kostenbescheid für die WEA angesetzt
Hessen berechnet regelmäßig nur BImSchG-Gebühr
• Die Grundlage der Festsetzung der Kosten der BImSchG-Genehmigung ergibt sich aus §§ 1, 2 HVwKostG i. V. m. Nr. 15 ff. Verwaltungskostenverzeichnis der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt, Weinbau, Forsten, Jagd und Heimat (VwKostO-MLU)
• § 1 Abs. 4 HVwKostG: Die Landkreise, die kreisfreien Städte und die kreisangehörigen Gemeinden, denen die Bauaufsicht übertragen ist, können durch Satzung die Bauaufsichtsgebühren nach ihrem Verwaltungsaufwand festlegen und dabei von den Gebührensätzen der Verwaltungskostenordnung abweichen.
• Es können, müssen aber nicht zwingend, Zuschläge für die einkonzentrierte Baugenehmigung erhoben werden (§ 3 Abs. 1 HVwKostG)